如果拿中国古代官僚体制类比，那么总统行政办公室（EOP）就是内廷，各部机构就是外廷。美国现在的官僚体制结构则更类似汉武时代的布局，政策制订（policymaking）和决策规划（decision-making）的权力都集中在EOP，各部部长带领的Federal Government则是执行机关，总统依靠内外庭的互相牵制确保了大权在握。
虽然EOP以幕僚长（Chief of Staff）为首的幕僚们往往权势熏天，但却是一个不需要参议院批准的职位，因此从宪法的角度而言这又是一个比各部部长要低的职位。正因为这个岗位不需要参议院批准，总统则可以任命自己亲信统筹全局，却又不用担心他会跟自己对着干，因为总统是幕僚们唯一的权力来源，不像部长那样还有国会撑腰。其次因为幕僚们不需要参议院批准，因此也不需要像部长们那样定期去国会听证会报告，完全是可以绕开国会自行其是。最后因为幕僚们的职能很多时候和各部部长重叠，经常可以在总统授意下直接监督管理各部运作，部长们被晾一边也是常事，比如说中美恢复外交关系就是任国家安全顾问（National Security Advisor）的基辛格办的，名义上的国务卿却毫不知情。正因为部长们的权力遭到幕僚们的压缩，希拉里就任国务卿之前还专门像基辛格讨教如何和国家安全顾问争夺外交政策制订的主动权。从这个意义上，总统之所以要动用幕僚们，除了加强执政效率之外，另一个主要目的就是制衡经常和自己对着干的部长们，这和中国皇帝总离不开宦官的原因是一样的。
所以幕僚们参与乃至主导决策也越来越频繁：
看上图，从EOP建立以来，总统对于幕僚们的倚重越来越大，在杜鲁门时期就已经翻了四倍（1944-1952），艾森豪威尔时期（1953-1960）又翻了一番。在肯尼迪时期（1961-1963）略有下滑，而这时期EOP权力缩小的主要原因是肯尼迪更依靠做司法部长的亲弟弟RFK。约翰逊时期（1963-1968）越战扩大，EOP更侧重内政的特点决定了这几年分量的下滑，而且约翰逊的大社会计划也更多的扩大了Federal Government的规模，相应的EOP就被削弱了。而到了尼克松-福特时期（1969-1976），出于对抗庞然大物般的Federal Government的需要，以及尼克松更依赖隐秘决策的习惯（最后死就死在无处不在的监听系统），EOP权倾一时。水门事件后，为了顺应美国人对政府公开透明的期待，自卡特起（1977-present）EOP的参与政策制订的数量一直稳定在艾森豪威尔时期的水平。另外一个白宫幕僚规模也基本上是一样的走势：
可为什么偏偏是回到艾森豪威尔时期的规模呢？因为艾克是第一个充分发挥幕僚长价值的总统：他把幕僚长当首相来用，跟汉武把尚书令当丞相用如出一辙。
美国内阁制的模样和清朝非常类似：没有丞相统领，各部部长直接对总统负责。可各部部长虽然是总统的手下，却也是各部官僚机构的代表，上要应付总统，下要统领职员，是一个里外不是人的角色。因此很多时候在政策执行过程中难免会被官僚体系打了折扣，而部长们也很少会拿手下开刀。总统日理万机，根本没可能会关注细节实施，因此最后还是需要一个团队来代行职责，幕僚长则是最合适的人选。在艾克手下任幕僚长的Sherman Adams经常跟别人说的一句话就是：任何政策在没有做出个模样前别拿去烦总统。艾克是一个很没耐心的人，你要他处理day-to-day business肯定能烦死他，任何报告如果不能压缩到一页纸之内他连睬都不睬。刚上任的时候国防部长为了拍老上司马屁没事就去白宫汇报工作，结果被艾克直接骂走。而艾克在卸任给肯尼迪的时候也说，总统的职责就是做大事的。言下之意就是下面的事情都给别人做就可以了，因此幕僚长经常被称作co-president。而幕僚长权力大到什么程度呢？举个例子，农业部曾经打算请总统出席一次活动给新一代的农民们做演讲，农业部长直接报告给幕僚长，然后带着几个农业部专家商量了演讲主题，起草了第一稿给幕僚长过目，然后在幕僚长授意下写第二稿第三稿。写好后幕僚长把演讲放在总统抽屉里，等总统什么时候忙完了花几分钟看看。总统全程没有参与，对自己未来的日程安排也全权交托幕僚长，幕僚长在这里基本上扮演了左膀右臂的角色。
可正如一切中央集权一样，权力的过度集中和总统对下属的过度信任也经常导致总统被隔离，接受的信息也可能是故意偏颇筛选过的，导致做重大决策的时候被误导。在中国有魏忠贤让皇帝安心做木匠自己大权独揽的“先进事迹”，在美国也有John Sununu擅权内政让老布什一门心思拼外交结果输掉连任的糊涂事情，更有Donald Regen知情不报瞒天过海让里根深陷丑闻的奇闻。正因为这个原因，到了小布什做总统的时候都不敢安排有野心的人做幕僚长，相反更加依赖副幕僚长Karl Rove，和皇帝发现尚书令自立门户驾驭困难后又用更低级的侍郎侍中舍人一个道理。
虽然幕僚长的地位几经沉浮，可随着联邦政府和白宫幕僚规模越来越大，总统越来越离不开幕僚长或实际行驶幕僚长职能的那个人，这才会导致Karl Rove成为“布什大脑”Rahm Emanuel成为“这一代最有权力的幕僚长”。
难怪我看The Simpson Family(电影版) 中有一个段子：
只见一个官员将一个决议的三个方案摆在总统大人的书桌前，而美国总统唯一需要做的就是决定选A，选B，还是选C。好莱坞电影导演分明在挖苦美国总统治国已弱智到这种地步。
博主的这篇深入对比解析得很地道，赞！
博主的连载看得很过瘾。U.S. vs. Lopez 并不像博主自认为的那样。毕竟，对于从一个来自大陆的网友而言，在左棍和右愤、无良媒体以及真理部的重重包围下，特别是在中国前途处于晦明未定之时，能不翻墙得知美国宪法的历史沿革和精彩桥段本身就是一件幸事。谢谢！
PS:
1. 虽然我得知博主的地界还是托“远非”的GR分享(需翻墙)跟过来的。但我很好奇元非何以能每天GR共享出那么多有内容的文本。
2. 从博主第一篇博文一篇不落地看下来到现在，觉得博主最拿手的还是以美国法律从业者的角度说美国的历史。八卦一个，听口气，猜测博主是北京人。呵呵！
决策有时候时总统唯一需要做的事情，但因为这个位置的极端重要性，一个ABC的差别也许就是改变历史的时刻，非常需要考验总统的智慧。而且按照宪法，总统本来也就是行政机关首脑，主要工作就是执行，只是他们逐渐抢夺了国会的立法主导权，才让白宫规模大起来的。
你喜欢Lopez我挺开心的，因为看的人真不多。元非兄把我博客链接到他那里我都汗颜，写的太少了，太不积极了。我外交其实最差，立法系统其次，选举再次，行政机关略好，宪法学知道多些。不过我倒不是北京人，江西的。